黄南州人民政府：

为进一步加快简政放权和行政审批制度改革，规范和加强烟草制品零售点布局管理，合理配置市场资源，建立良好烟草制品零售市场秩序，保护未成年人、消费者和经营者合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律法规和政策文件规定，结合黄南州辖区人口数量、交通状况、经济水平、消费能力等实际情况，本着公平公正、高效便民和满足消费的原则，我局依法对2016年12月13日实施的《青海省黄南藏族自治州烟草制品零售点合理布局规定》（黄烟专〔2016〕99号）进行了修订，现就相关情况解读如下：

一、《规定》修订的必要性

制定烟草制品零售点合理布局规定是《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》和《烟草专卖许可证管理办法》赋予县级以上烟草专卖局的法定职权，合理布局规定是调整卷烟零售点布局、规范零售终端市场主体准入的合法手段，是零售许可审批的重要标准，在市场资源配置、市场秩序维护方面发挥着不可替代的重要作用。

（1）适应社会经济发展的需要。由于经济快速发展，市场日新月异，特别是市场主体经营卷烟积极性不断提高，导致零售点数量快速增长，卷烟销售总体政策、控烟履约的总体要求不相符。同时，零售点增长过快，极易引发与市场实际需求脱节，产生零售点之间的过渡竞争，滋生了违法行为的同时也造成了市场秩序的不稳定。为保证各方的权益，需要对卷烟零售市场这一有限资源从行政许可环节加以科学合理调控，制定更为科学合理的布局规划，使烟草零售市场体系竞争有序，卷烟经营者和消费者合法权益得到维护。

（2）适应行政审批改革的需要。简政放权、推进行政审批制度改革是完善社会主义市场经济体制的客观需要，是依法治国、建设法治政府的客观要求。黄南州烟草专卖局着力推进行政审批改革，在放宽烟草专卖零售许可准入条件的同时，注重激发市场活力，优化资源配置，以保证行政审批改革满足市场发展新要求，促进烟草零售业良性发展，防止零售点过多、过滥导致的无序竞争、违法行为多发等情况，科学合理设置卷烟零售点合理布局，进一步释放经济增长潜力。

（3）适应法制社会建设的需要。随着《未成年人保护法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等相关法律的修订，控烟履约要求进一步提高，将未成年人保护提升到更高的关注层面，将禁止中小学校周边经营卷烟及向未成年人销售卷烟等行为进行了明文禁止。黄南州烟草专卖局本着“与国家法律规划相适应、与行政审批改革相适应、与行业改革发展相适应、与履行社会责任相适应”的原则，既做到保护好未成年人身心健康，又满足市场需求，将未成年人保护等条款内容纳入《规定》。

二、修订的依据

《规定》修订的主要依据是《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》规定。

三、调研及修订起草过程

2021年3月份以来，我局从以下三个方面着手开展《规定》修订工作：

（一）开展调研分析，形成《规定》初稿。

根据青海省烟草专卖局《关于推进烟草制品零售点合理布局规划修订工作的通知》要求，黄南州烟草专卖局高度重视，于2021年4月12日成立了烟草制品零售点合理布局规划修订工作领导组织机构，明确组织机构和重点工作内容，同步下发关于深入开展市场数据调研的工作通知，全面启动了辖区合理布局规定修订工作。由州局组织各业务部门就辖区各类市场零售点设置情况、间距、业态结构、中小学校情况、人口状况等进行充分调研，广泛面向零售客户和消费者开展问卷调查，充分了解零售许可现状和社会需求。并组织各辖区行政执法人员进行集体座谈研究，就该规范性文件的必要性、可行性等内容进行调研论证。2021年6月在充分调研收集意见的基础上，形成布局规定初稿。

（二）严格法制审查，确保内容合法合规

《规定》初稿形成后，先后报州局政策法规与体制改革科、法律顾问及青海省烟草专卖局法规处、专卖处等业务部门进行初步审查，按照审查意见进行了完善，2021年7月分别通过书面征求意见、召开座谈会等形式面向各基层县局和市场监督管理局等各相关政府部门进行意见征集。根据各类意见建议对草案进行完善后报请黄南州政府办公室进行审查，州政府办公室批阅至黄南州司法局、黄南州工信局进行法制审核和意见征求，先后根据两部门的审查意见建议进行了完善修改。确保了修订的合理布局规定条款合法、合理、适用，用语规范，表述准确，经得起法律推敲和社会检验。

（三）组织公开听证，广泛收集意见建议

黄南州烟草专卖局按法定程序于2021年9月24日组织州人大、州司法局、州检察院、州教育局、州市场监督管理局（消费者协会）、州卫健委（控烟办）、州公安局、州残联及相关部门代表召开了听证会。广泛听取了各部门及持证零售户代表、无证户代表、消费者代表等社会各界的意见和建议，进一步修订完善合理布局规定。

四、《规定》主要条款说明

本《规定》共3章13条，采用了距离控制模式、总量动态控制模式及最小化市场单元模式三种模式相结合的方式，弥补了原布局规定单一负面清单模式规定的不足之处。

（一）主体市场设置间距和数量比例的说明

根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条：制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元，量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素，测算零售点的合理数量范围与间距标准，组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。因辖区各类市场组成形式差别较大，各市场消费群体消费水平差异较大，根据市场数据调研情况分析，城镇区域零售客户分布密集，办证需求量增加较快，影响办证需求动态因素复杂而且变化较快，农牧地区零售客户主要依附交通道路干线各乡镇街道集中分布，需求变化相对稳定，动态变化因素较少。所以针对城镇市场主要沿用2008年间距模式，结合社会经济发展因素将间距设置为20米，为防止部分繁华路段密集分布，更加科学分布资源，以街道总长一定比例总量进行控制。针对农牧区市场主要采取街道长度设定比例的标准控制零售点无序的增加，以间距10米控制集中抱团分布。

（二）关于不予设置零售点情形的说明

1.主体资格类禁止条款

（1）未成年人、无民事行为能力人及限制民事行为能力人不予发放烟草专卖零售许可证。卷烟零售户作为特殊管制类商品的经营者，除与消费者、烟草公司发生民事交易行为，还需接受工商、烟草、海关等行政部门监管，必须具备完全民事行为能力，以自己的名义独立从事商事行为，承担义务。为切实降低未成年人接触卷烟的机率，引导未成年人远离烟草，许可证持证人还应当为成年人。根据《未成年人保护法》第二条对未成年人的界定，对未满十八周岁的公民、不能辨认及不能完全辨认自己行为的精神病人、智力残疾经依法鉴定为无民事行为能力或限制民事行为能力的公民、其他经依法鉴定为无民事行为能力及限制民事行为能力的公民不予发放烟草专卖零售许可证。

（2）外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。该条依据为《烟草专卖许可证管理办法》第十七条规定。另根据2009年4月15日《国家烟草专卖局关于有外资成分并且烟草零售业态属于娱乐服务类企业许可证管理事项的批复》（国烟局专〔2009〕112号），有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等企业，按照《烟草零售业态分类标准》属于“娱乐服务类”的，不属于《烟草专卖许可证管理办法》第十七条所指的“外商投资的商业企业或者个体工商户”。

（3）未取得营业执照的；

根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）规定，烟草专卖零售许可证属于“工商登记后置审批事项”。同时根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则（国烟法〔2020〕205号）》第二十九条规定“ 新办、延续烟草专卖零售许可证，需要核查工商营业执照，因此，无营业执照的，不能办理烟草专卖零售许可证。

2.经营场所类禁止条款

（1）无固定经营场所的，不予发放烟草专卖零售许可证。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第二项规定，申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。因此，无固定经营场所的不予办理烟草专卖零售许可证。

（2）经营范围不符合《中华人民共和国食品安全法》相关安全标准或者经营要求不达标的经营场所。《中华人民共和国食品安全法》第三十三条规定，食品生产经营应当符合食品安全标准，并具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。《青海省食品经营许可审查细则》第二十一条第二款规定，食品销售场所应设立食品柜台、货架，不得同时经营农资、农药、有毒有害化工制品及其它带有腐蚀性的商品。食品贮存应设专门区域，不得与有毒有害物品同库存放。卷烟作为消费者直接吸食的商品，具备食品的一般特征，其经营场所应当符合上述食品安全法律法规要求。因此，销售、存储有毒有害的化工制品、农资、农药及其它带有腐蚀性的商品的场所，不予办理烟草专卖零售许可证。

3.特定区域类禁止条款

（1）经营场所位于中小学、幼儿园内部及通道口（含侧门、后门、边门及消防通道）向外延伸50米以内的；

根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第二项规定，中、小学校周围不予发放烟草专卖零售许可证的规定，州局结合辖区市场管理特点和社会群体调研情况，从既要保护未成年人身心健康又要顾及卷烟经营户和消费者利益角度出发，继续延用2016版合理布局50米间距的规定。

（2）党政机关内部、医疗卫生机构工作区域内。

根据《国家烟草专卖局办公室转发中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项通知的通知》（国烟办新〔2014〕42号）要求明确规定“停止向党政机关内部新办烟草专卖零售许可证”的要求，明确党政机关办公区域内部不予设置零售点。同时，根据《关于进一步加强无烟医疗卫生机构建设工作的通知》（国卫规划函）〔2020〕306号）中无烟医疗卫生机构建设指南中的无烟医疗卫生机构基本要求第三条：机构范围内禁止销售烟草制品，无烟草广告。所以医疗机构内部不予设置烟草零售点。

《黄南藏族自治州烟草制品零售点合理布局规定》的政策解读由黄南州烟草专卖局负责解释。